张庆非

当呈贡县在2002年慎重提出建立“一心两地三区”后不久，云南省委、省政府作出重大决策，扩大省会昆明的面积，加快推进城市化进程，呈贡作为其中的东城区(后改称为呈贡新城)，率先开发，而且对开发的时间作出了大胆的推测。媒体所称的“城市化大跃进”风暴不可避免的刮到了呈贡县。剧变将来得如此之快，让人难以作出反应，不论是政府官员还是普通老百姓，都持有谨慎的想法。

后农业时代的呈贡

“三农”，一个既令人沉重，又让人感慨的话题。对于呈贡来说，“三农”问题似乎没有其它省份那样恐怖，而且，发达农业、现代农业，一直还是呈贡的象征，现代农业是呈贡人增收的希望，外向型农业是呈贡人正雄心勃勃打造“绿色经济强县”的基础，这一切，让建设呈贡新城的新希望一下子变得模糊和尴尬。无疑，呈贡正处于一个后农业时代和城市化前期的夹缝中，前面是充满诱惑的城市化，后面是难以舍弃的现代农业成果，何去何从，必须作出决断。什么时候？“菜乡、花乡和果乡”会成为一个消失的词汇。

一、呈贡，传统农业的自卑感。

自古以来，呈贡县就是一个传统的农业县，早在清朝，呈贡就开始蔬菜的种植。因为距离昆明近，在上个世纪七八十年代开始，就成为了供应昆明的蔬菜专业县，几十年来，摆脱不了发展城郊农业、供应中心城市的尴尬命运，成为一个专门的菜蓝子，也从此注定了呈贡县农强工弱的“跛脚”局面，多年来，除云南铝厂外，呈贡县没有发展起几个象样的工业企业，成为了历届县委和政府的心病。对于不得不抓的农业和对于工业强县的迷恋，影响了不少领导的决策，导致了呈贡县的非公非农，工业不强，农业也没有达到预期的目的，多年来，呈贡县一直以农业县的面目示人。这恰恰像呈贡县的县城建设，胡乱布局，不伦不类，和农业县的身份惊人的相似。

长期以来，呈贡县就是背负着农业县这顶听起来似乎老土的帽子踯躅前行，特别对于干部来说，经常会产生强烈的自卑感。呈贡县地理上距离昆明如此之近，可在心理上又如此之远，一条12路公共汽车路线，联系了呈贡和昆明，又无情地拒绝着呈贡，虽然它仅有短短的十多公里，不及大城市的一条路长，但它似乎在斩钉截铁地说明，昆明就是城市，而呈贡就是农村，呈贡县就是一个永远的农业县。

二、呈贡，现代农业的成就感

每天早晨，在斗南花市和龙城蔬菜批发市场上，面对着各地慕名而来的参观者，听着他们对“中国花卉第一县”及“现代农业”的赞叹，呈贡人心里又会有乐滋滋的感觉，产业结构调整近二十多年，换来了群众的增收和外地人的赞慕，对于“农业县”的不愉快感又稍稍淡薄了些。的确，仗着天时地利人和及20年的经验，呈贡农业从传统的“菜蓝子型”转向了外销型，实现了呈贡农业本质的变化。就全省来说，呈贡县的种植业水平，不论是科技含量、花色品种、产量质量都处于一流，农业成为呈贡县的新名片，花乡、菜乡做到了养民、富民。说起现代农业，就可以很自豪地说，呈贡就是现代农业的示范，这些增加了呈贡人的成就感和自豪感。

三、呈贡，农民增收的困惑感

据国家统计的数字，从1997年后，中国农民增收速度停滞不前，甚至呈下降趋势。呈贡也受此影响，呈贡县的花农和菜农近几年感觉到增收的困难，蔬菜、花卉价格长期偏低，同时面临周边县区的竞争。对许多县区来说，调整农业产业结构就是不种粮食，有了便利的交通和水利设施，再加上农科培训，种植蔬菜和花卉变成了一件很容易的事，这对呈贡来说当然不是什么好事，增收难变得顺理成章。在呈贡县工业化进程较快的大冲村，目前居然还有相当一部分人在赊米吃，其它如农药、薄膜等，也有一部分人靠赊。呈贡县目前统计数据显示，2003年农民人均纯收入达到3680元，但仔细分析，应该没有那么多，或者说，绝大多数的群众收入没有这么多。目前困扰呈贡农民增收的几点因素，一是土地面积少，二是价格偏低、销售难，三是竞争激烈，省内省外许多地方都在大力调整产业结构，不断增加花、菜播种面积，呈贡菜、花“一枝独秀”的局面已一去不返，今年全国物价上涨，其中云南物价涨幅全国第一，但呈贡农民并没有从中得到多少好处，长期低迷的农产品价格给农民增收带来了困难。目前干群关系紧张的一个因素就是因为农产品价格偏低，收入低又导致生活质量难以提高，群众心中长期积压郁闷和怨气。呈贡县的土地已竭尽全力，超负荷运转，再也无力为农民增收做贡献了，而且，随着周边县区产业结构的调整，种花、种菜的越来越多，竞争将会日趋激烈，对于呈贡来说，城市化的条件已经具备，此时脱身洗脚上田，正是时候，呈贡新城建设就是呈贡人脱身而且化身的最佳载体，也是人均GDP从1000美元到3000美元必经的途径。因为目前还没有听说过哪个地方靠人均半亩地步入小康的，这一点，政府官员和群众都很清楚。

城市化前期的呈贡

对于呈贡人来说，建设现代新昆明呈贡新城不啻于“天上掉下了林妹妹”，一夜之间，许多人浮想联翩，设计了许多蓝图，但是对于城市化的种种困难考虑不多。城市化的长期性和艰巨性可以从深圳的城市化可以看出，去年，深圳市出台了“加快宝安龙岗两区城市化进程”的意见及时间表，2003年 10月30日正式启动的两区城市化工作将于2004年10月31日结束，11月1日进入总结阶段。这些工作涉及到两个区1500多平方公里范围内的18个乡镇、218个村、27万村民，深圳准备用一年时间完成这项工作，让人惊叹，但深圳就是以速度快出名，11年前深圳对特区内的68个村、4万村民推进城市化政策，也是用了一年时间。深圳的的城市化各项工作都有目标要求：1、农民变市民。农民转为城市居民，他们的户籍由农业户口变更为城市居民户口；2、村改居。村委会变为社区居委会；3、转地。拥有土地所有权的农村集体经济组织的全部成员都转变为城市居民，按照《中华人民共和国土地管理实施条例》规定，原属于集体所有的土地应当一次性全部转为国家所有；4、股份化。根据居委会组织法，居委会没有经济管理职能，村改居后，居委会要与原村委会集体经济组织脱钩，原村委会集体经济组织改制为股份合作公司，原集体成员(原村民)持有股份；5、参与社保。村民转为居民后，逐步享受与城市居民相同的社会保障，他们以股份使用公司为单位，参与基本养老保险，并有医疗保险和最低生活保障；6、镇改街。撤销镇政府，建立街道办事处。

“城市化政策”会引起政府收入的变化，将会使支出增加，同时也有收入的增加。增加支出的项目可能有：补充社保基金、征(转)地补偿、村改居、镇改街的开办费及以后居委会的办公费用和部分人员工资、农村“城市化”后增加的环卫、治安、教育等方面的支出。深圳的“城市化”比其他地区快，与它自身的条件有关，它的城市化水平本来就高，全市只有27万农民，它财政实力雄厚，能够承担农民变市民、村改居而增加的财政支出。如今年的城市化工作，深圳市区财政需要拿出6．4亿，为已经退休的和15年内将要退休缴费不足15年的村民补缴社会养老保险；以后5年，还要从国土基金总收入中划拨3％—5％补充养老基金不足，这两项加在一起近15亿，转地补偿标准粗算大约要100多亿元。深圳大规模的城市化都用了十多年，对于呈贡来说，从目前来算，等到基本象样要用十来年的时间。

一、城市的吸引力

“昆明人，白脚杆”，呈贡农村人从小就会说这句话，进入城市做一个城市人是许多农村人的梦想，1958年，全国人大常委会通过了具有鲜明苏联模式的《中华人民共和国户口登记条例》之后，一个农村人想进入昆明或呈贡县城生活就只有三条途径：一是上学，二是提干，三是军队转业。对于绝大多数的农村人来说，能进入到呈贡县城生活就是祖坟葬得高了，更别提到昆明生活。城市人生活好，这就是城市化最大的吸引力。丹尼尔·布尔斯廷在《美国人—民主历程》中说“美国人开始把自己居住地的生活是否同其它地方一样好作为检验生活改善的标准，到了本世纪初(指二十世纪)，这个其它地方非常明确指的是城市”。由此可见，认可城市化、赞同城市化，是我们加快呈贡新城建设的原动力。

用专家学者的话来说，城市化的动力是效益，为什么人类社会要有一个城市化的阶段，人们为什么走出农村向城市集聚?一个不容置疑的目的是趋利，熙熙攘攘皆为利往，皆为利来。从经济规律来看，一切生产要素的聚散、重组都是为了以最小的投入创造最大的效益。城市化就是为了节省时间，用空间换时间，追求最大的效益。这种集聚带来的不仅是时间的节约、要素的节约，更为重要的是人口的集聚改变着人的社会关系、人的本质，引起人自身的升华，从而产生更高的物质文明和精神文明。城市化的主要对象是农民，城市化的关键在一个化字上，城市化的本义是要改变农民的生存方式，使他们成为职业化的市民，参与到人才的竞争中，从而实现资源的充分流动，提升资源的素质和效率。城市化作为人口等要素向城市集聚的过程，前提是人口等要素需要流动和能够流动，农民是城市化所要改变的生产、分配、交换关系的主要载体。所以从以人为本的发展观来看，城市化的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系，化农民为市民，主要对象是农民。实践已经证明，中国农民收入水平低，主要不是农产品价格低，而是他们占有占用的生产资料少，就业不充分，是他们的生存环境、生产生活方式落后。因而要富裕农民，必须减少农民、分化农民，改变农民的生产生活方式。

二、失地农民的就业

城市化要征地，征地肯定产生失地农民。从呈贡当前农村的情况看，农业人口有以下几类：一是全部脱离了土地，有一技之长已经实现再就业的，像龙城镇的部分群众，早几年就开始做生意、卖菜、开商店等等，很少来找政府的麻烦，他们已经习惯了没有土地的生活；二是部分脱离土地，自家的土地租给别人，自己靠做菜生意或花生意谋生的，就是平时我们称呼为“经纪人”的，这类人近几年增长较快，多数集中在斗南镇和龙城镇；三是完全依靠土地，没有其它特长或谋生手段的，离开了土地就束手无策、完全需要政府解决的；四是继续需要土地，目前自己种植的土地较少，还在想办法到其它地方租地种的。对于他们的就业问题，可以有以下几种方式：

1、第一、二类人维持现状。

第一类人，因为没有土地，而已经习惯于在市场经济大潮中邀游，对于城市化来说，他们是最高兴的，城市化愈快，他们的生意就愈好做。城市城市，必须有“市”，就是必须有做生意的，生意总要靠人去做，只要不是太离谱的政策，他们是不会找政府的麻烦；第二类人也一样，他们能做菜和花的经纪人，将来呈贡没有了菜和花，他们也会去满世界找菜和花，实在不行，他们也会做其他行当的经纪人，对他们来说，既然敢于走出去，就能找到合适的生存空间。另外能否对自己兴办二、三产业的失地农民要像城市下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷、用地、用电等方面给予优惠，从各方面促进就业。

2、鼓励第三、四类中的部分人外出租地经营。

外出租地就业，使农民失地不失发展。如福州仓山区建新镇是拆迁失地农民最集中的地方，该镇历来以花卉生产为主，大面积拆迁征地后，很多花农失去了土地，该镇就引导花农发展“飞地花卉”，并与相邻的闽候县南屿镇共同规划万亩花卉种植基地，引导本镇上百户花农移军南屿。同时，镇政府还在资金、种苗、技术、信息、销售等5个方面加以扶持，目前全镇在外从事花卉生产的农民有1000多人。这个情况与呈贡很相似，目前呈贡县到外县租地种的农民有上百人，呈贡县大量征地出现后，政府可采取同样的手段到外县联系土地供农民租种，同样提供优惠和信息，这样可以解决掉部分人的生存路子。就像福州仓山区一样，有组织、有支持，这样会受到群众的欢迎。

3、完成对部分三、四类失地农民的转岗培训就业。

要解决“失地农民”的生活保障问题，最根本的途径是要依靠“失地农民”就业率的提高，实现最大范围的就业。大量的企业进入呈贡后，需要的员工为数不少，如“云药基地”、信息产业园区等等，肯定需要员工，另外如大学城、行政机关办公区等等，都会创造出许多工作岗位，政府要为他们进行职业转岗培训，培训后，可由就业局推荐直接进入这些地方工作。这就需要加大转岗培训的力度，如福州从今年3月开始，每10天就举办一期200人规模的培训班，镇(街道)对每个参训农民提供岗前培训经费50元，福州最大的城市建设项目—金山新区开发建设以来，由该区培训的农民达31期3500多人。对于失地农民的培训市县两级都有所考虑，如市农业局已经开始核拔失地农民转岗培训经费，县“素质教育”工程领导小组已经在县职业高中筹建起一个很不错的培训基地，一旦经费和培训内容、培训对象确定，马上就可以开展转岗培训，培训的内容可以由县“素质教育”工程领导小组、县就业局等与到我县投资的企业洽谈确定。培训费用政府给予适当补助，呈贡县就业局免费为他们推荐到来投资的企业中就业。

三、认识城市化的长期性和复杂性，政府要转变职能，抓好各项工作的落实

空谈误国、实干兴邦，任何好的政策出台，都需要人去落实，任何一项制度，都必须结合呈贡县的实际去制定。如失地农民保障、养老保险、医疗保险等等，谁都知道好，但到底由谁家牵头落实，乡镇与乡镇之间是否要区别对待，就必须落到实处，另外还有转岗培训，由谁家负责，地点在什么地方，培训经费由什么地方出，能否由征地费中列支部分，比如县职中，可以培养职业中专生，县委组织部还在办“素质教育”培训，有很好的硬件和软件，有能容纳100人的吃住条件，还有50台电脑，完全有能力举办转岗培训，这对职中也是一个促进的好机会，这些问题，要考虑在先，更要一项项落实，不能只是大家口头上喊喊。另如征土款，各乡镇起码要互相一致，不能搞一县两制，县政府要牵好头，不能再出现乡镇之间互相端量着办的事了。

深圳市的城市化搞了十多年，现在还在搞，而且深圳也是一面总结一面搞的典型，比如他们认为，什么都按照政策、规定来办，好多事都办不成，没有当时的发展的无序状态，就没有今天飞速发展的经济，也没有今天的城市化规模，他们还认为，城市化发展，“城中村”是不可避免的，因为城中村满足了一部分低收入者的住宿要求，而且这又是城中村的主人—农民转居民后的重要收入。对于呈贡来说，城市化肯定是一个长期而且艰巨的过程，因为不论是从心理上还是从认识上，都还远远没有做好准备，这包括农民群众和政府官员，从洛羊镇大冲村的“11．1”事件中可以看出，很多基础工作都没有做好，征地款项是谁的，到底该怎么使用，群众的意见征求了没有，这些问题，都必须严肃认真地考虑解决方案。

四、以人为本，从政策、制度上解决失地农民的问题

呈贡县是即将进入城市化的地方，到底这个“即将”是多长时间，谁也不知道，这个过程可能很快，也可能很慢，唯一的优势是，全国各地已经为城市化进程提供了许多丰富的经验，完全可以结合自身实际为我所用。其它省市已经在高喊“为失土农民解决后顾之忧，已到了刻不容缓的地步”的时候，呈贡县完全有时间来从容应对。县委提出“四大工程”，其中一个是社会稳定工程，维护社会稳定，就是要从一个相当的高度来认识失地农民问题，真正从政策上、制度上予以解决。

1、要进一步完善征地政策，寻找最佳结合点。

要全面开展土地等级的划分，根据不同等级制定统一的补偿标准。呈贡县目前要建设的大项目有市级机关搬迁项目、信息产业园区、“云药港”、高校搬迁等等，县委、县政府要力求在保护农民利益和保障新城建设和经济发展之间找到最佳结合点，说白了就是征地款的补偿和兑付上要平衡，政府满意和群众满意。明年是新昆明呈贡新城建设的关键一年，大的项目陆续上马，大量的征地会出现，绝不能出现同一时间、同一地域、同一面积补偿标准不一的现象。要做到以人为本，尽可能的提高征地补偿标准，尽量与周边地区如官渡接轨，避免因补偿标准偏低而引发社会矛盾，影响社会稳定。县委、县政府在制订政策时，要充分考虑政策的连续性，享受对象的全局性，享受待遇的统一性。

2、要积极探索土地补偿费的分配方法。

鉴于前期土地补偿费分配混乱，群众意见大甚至上访的情况，县委、县政府出台了32号文件，对补偿标准作出了一个相对规范的标准，目前可以说大冲村的群众较为满意，其它乡镇甚至洛羊镇的其它村都有不同的看法，而且乡镇之间都有制定“贯彻落实32号文件的实施办法”的想法，将来大规模征地，势必又会造成全县不同的补偿办法，势必又会造成群众上访，如何平衡，是摆在县政府和乡政府之间一个不可回避的难题。另外，很多省市都在符合城市总体规划的前提下，根据人均拥有土地的数量，多征5％至10％的土地为村(社区)预留建设用地，用于发展二、三产业，如建标准厂房、写字楼、商住楼、市场等，或以土地作价入股形式发展村级集体经济，实现“失地农民”就地就业等等，这些对于呈贡来说，都是很不错的经验，问题是具体起来怎么办，如多征的10％地由谁来“买单”，操作起来如何更简便易行，这些都是既伤脑筋又不得不面对的问题。还有一个具体问题是对留存村(社区)的资金要制订严格的使用管理办法，群众不放心，又不知道真相，肯定要上访。

3、按年龄段分类建立社会保障体系。

对实行基本生活保障、社会保险以及医疗保险所需的资金由政府、集体和个人共同承担，县、乡政府可以从土地出让金中列支，个人从征地安置费中抵交，村集体从土地补偿费中列支。建立土地转用后增殖收益分配机制，从土地升值的预期收益中切出一块资金以参保的方式补贴给失地农民。

（作者单位：中共呈贡县委组织部）