中共呈贡县委组织部

    2003年5月省委、省政府作出了建设现代新昆明的战略决定，市委、市政府确定呈贡作为现代新昆明建设的突破口、主战场，重点进行开发建设。按照现代新昆明建设的总体部署，呈贡新区建设正在紧锣密鼓地进行，总体规划和各个专项规划已经完成。呈贡新城规划控制用地160平方公里，城市建设用地面积107平方公里。呈贡新区建设是在一个基本上是农业县的基础上进行的，失地农民具有集中、量大、面广、人多的特点。随着新城规划的逐步实施，规划范围内的5个乡镇，大量农民都将逐渐成为失地农民。

    一、失地农民的生存与发展所面临的突出问题

    从呈贡的情况来看，当前大多数失地农民面临着以下一些突出问题。

    (一)对土地的依赖性较强

    呈贡县大部分农村虽然人均占有耕地面积相对较少，但气候温和，土地肥沃，水利条件优越，农产品商品率较高，农民收入相对稳定，生活居住环境相对较好。土地的这种可持续发展的保障作用，使广大农民产生了牢固的依赖土地的思想意识。

 在呈贡新区建设中，大部分农民将失去长期赖以生存的土地。土地被征用后尽管对失地农民会给予相应的补偿，但在大多数农民思想上和心理上仍然会产生程度不同的阵痛，仍然会存在难以割舍的情结。因此，要使失地农民实现由农村向城市转变，由农民向市民转变，由农业向非农产业转变，必须首先转变依赖土地的传统观念，只有更新了这个传统观念，才能适应“三个转变”的需要。而要更新这个传统观念，又不能急于求成，还要经历一个学习教育、广泛宣传和不断实践的过程，需要做大量艰苦细致的工作。

    (二)失地农民在向非农产业转移的过程中，面临着严峻的就业挑战

    城市和农村，不仅产业不一样，生产经营方式也不相同，服务对象也有很大差异。而大多数失地农民，由于世世代代从事农业生产，只擅长和熟悉农业生产技能。一旦失去土地以后，在城市生活环境中，相当一部分农民会出现不知所措的情况，在由农业向非农产业转移的过程中，会面临就业难的问题。加之，城市对劳动力的年龄结构要求较严，在农村，60—70岁的老人还可以从事一些简单轻微的劳动，获得一定的劳动收益，既解决一定的生活问题，又减轻子女负担。而在城市生活环境中，这个年龄段的老人已无能为力，还会失去相对稳定的生活来源。还必须看到，当今就业竞争十分激烈，呈贡新区的劳动力市场不可能是一个封闭的环境，在新区建设过程中，必然会涌进大批具有各种技能的流动人口，因此，失地农民在向非农产业转移的过程中，面临着严峻的就业挑战。

    (三)失地农民社会保障体系的构建困难重重

    解决失地农民的社会保障问题，是城市化进程中面临的一个长期而复杂的问题，也是城市化进程中的一个重大的历史任务。新建一座城市，基础设施建设要有一个过程，支撑产业的形成和规模的壮大也要有一个过程，这就决定了对失地农民劳动力的吸纳能力也是一个逐步扩大的过程。而农民一旦失地以后就失去基本的生活保障，如果找不到就业机会，靠土地补偿费维持生活，就会难以为继，失去可持续发展的基本条件。特别是老年群体，由于劳动能力下降或丧失就业机会，不再具有收入来源或收入明显减少，而城市生活消费要比农村高得多，农村生活每人每月100多元就可以维持，城市生活每人每月至少要200元左右，这样，收入和支出就会形成很大反差，一些家庭生活保障就会面临风险。尤其是养老问题历来是农民最关心的问题之一。如果失去土地以后又得不到基本的社会生活保障，就会对社会稳定、城市化进程、计划生育等方面产生一些负面影响。为此，要让失地农民享受到城市化、工业化带来的成果，目前，最基本、最现实的就是要尽快构建对失地农民的社会保障体系，特别是要建立最低生活保障、养老保障和医疗保障等社会保障制度。但就目前的情况来看，构建社会保障体系尽管势在必行，但仍面临诸多困难。一是缺乏实践经验。对

 失地农民实行社会保障，虽然外地进行了很多探索，也取得了一些经验，但在实施、运作过程中，还要结合自己的实际，还会遇到很多问题，要经历一个认识、实践和逐步完善的过程。二是工作难度大。呈贡新区失地农民具有相对较为集中、面广、量大的特点，在短期内将涉及千家万户，上万人口的社会保障体系构建起来，难度可想而知。三是资金数额较大。据有关部门测算，仅在养老保险方面，男60周岁以上、女55周岁以上，按每人每月210元(目前城市最低生活标准)标准，一次性缴纳15年养老保险基金计算，全县需统筹资金67732．19万元，如按每人每月缴纳350元计算，一次性缴纳15年养老保险基金总额达112886．98万元。医疗保险方面的测算也是一个相当大的数字。尽管社会保障资金的筹集采取多渠道的方式，可由政府、集体、个人按一定的比例承担，但量化到各个方面，都是一个不小的数字，因此也会面临很多困难。

    二、解决失地农民问题的重要性和紧迫性

    解决失地农民问题是一个带有普遍性、关键性、全局性、根本性的大问题，不仅势在必行，而且刻不容缓。只有解决好这个问题，才能为经济社会的快速发展和加快城市化进程创造良好的社会环境。

    (一)只有解决好失地农民问题，才能全面建设小康社会

    在新世纪新阶段，全面建设小康社会，是党的十六大提出

 的奋斗目标，是全党和全国各族人民肩负和面临的伟大历史任务。省委、省政府提出建设现代新昆明的战略决策，就是加快全面建设小康社会的重大举措。就呈贡的情况来看，在107平方公里的范围内，由于区位优势良好，自然条件优越，加之调整种植结构和产业结构起步较早，农村经济繁荣，农业产业化经营水平高，农民相对富裕。1990年，全县农民人均纯收入仅为731元，到1996年已提高到2241元，比1990增长了206．57％，到2004年，农民人均纯收入已提高到4195元，比1996年增长了96．34％，绝大部分农户早已解决了温饱问题，不少农民走上了致富路，有的还过上了小康生活。这一切主要是依赖土地进行生产经营的结果。在呈贡新城建设中，农民不怕失地，就怕失业，生计难以维持，利益得不到保障。如何及时解决他们的生产生活出路问题，使失地农民失地不失业，失地不失望，生活水平有提高，共享城市文明的成果，这是呈贡新区建设中面临的一个重大任务。因此，解决好失地农民问题，直接关系到全面建设小康社会的大局。

    (二)只有解决好失地农民问题，才能不断促进和实现“三个转变”

    建设呈贡新城，对呈贡的发展来说，是一个千载难逢的机遇。在新城建设过程中，呈贡将不断实现农村向城市转变、农村居民向城市居民转变、农业向非农产业转变。这“三大”转变是历史性的跨越和飞跃，其意义和作用将在全市和全省产生

 深远的影响。

    (三)只有解决好失地农民问题，才能营造一个稳定的社会环境

    无论是全市、全省的经济社会发展，还是呈贡新区建设，都需要一个稳定的社会环境。从某种意义上说，发展经济社会，稳定是保障，稳定是前提，稳定是关键。目前，社会环境总体上是稳定的，但也要看到，因土地补偿费和安置费引发的不稳定因素依然存在，农民群众上访时有发生。由于上访多，人数较多，在一定程度上影响了社会的稳定。今后，随着呈贡新区建设大规模多批次征用土地，农民集体上访在所难免。因此，在新城建设过程中，只有十分重视并切实采取措施解决好失地农民的出路和生活问题，才能为新城建设营造一个良好的社会环境。

    三、解决失地农民问题的有效途径

    (一)实施“四个”保障，为解决好失地农民问题提供政策支持

    1、以财保障。一是实行货币安置。2004年11月以前，全县在征地过程中，大多数乡镇征地补偿费都由村集体管理使用，不兑付或少兑付给群众。村集体在管理和使用这些资金的过程中，由于缺乏监督，造成大量资金流失，群众意见很大，农民不断上访。为维护好农民的合法权益，妥善解决好失地农民的生产生活问题，确保农村的社会稳定。根据国家土地法规的有

 关规定，应把征地补偿费的90％兑付给农民，集体只留10％用于发展壮大集体经济和兴办公益事业。具体来说，就是应把土地征用补偿按综合价的50％一次性兑付给农民；40％部分按5年兑付给被征地农户。

    2、以房保障。对需要搬迁安置的失地农民应允许每户有两套住房，一套居住，一套出租，通过出租房屋获取收入，解决部分生活来源。为节约用地，安置住房可采取以单元多层建筑形式新建住宅区，由县级政府统筹，各乡镇组织实施。住房安置可分为集体周转房和个人居住房两类。集体周转房所有权属集体，使用权属安置户；个人居住房所有权和使用权属购房户。安置住房面积以户为单位，人均可享受集体周转房和个人居住房建筑面积各40平方米，农村独生子女家庭每户可多享受建筑面积各20平方米。安置住房建好后，集体周转房按优惠价出售，个人居住房按成本价出售。

    3、以地保障。为了增加村(居)委会集体经济收入，发展壮大集体经济实力，巩固基层政权，为解决失地农民的就业和提供保障创造条件，根据土地法的有关规定，呈贡新城规划区内被征用土地的村(居)集体都可按新征集体土地面积的15％进行留地安置，由村(居)集体负责管理和经营，可用于建设个人居住房、标准厂房、集贸市场、超市、社区服务设施和与规划功能相配套的二、三产业。预留安置用地按照相对集中的原则规划布点，由各村(居)委会根据规划布局办理用地手续，

 留用地的各种费用，由村(居)集体经济组织筹措，涉及有关市县级行政规费，按有关规定给予减免。留用地可以征为国有后划拨给被征用单位使用，也可以作为集体用地使用。留用地及地上建设的各类经营性房屋，各村(居)集体不得擅自转让、抵押或作价入股，只能以出租或自营方式使用，以获得长期而稳定的收益。

    4、以业保障。一是促进失地农民在城市规划区就业。为了拓宽失地农民的就业途径，拓展就业空间，凡到呈贡新城投资建设的单位，在项目洽谈过程中，应把安置部分失地农民作为一个条件在协议中明确，企业建成投产时，必须吸纳一定比例的失地农民进入企业工作，在同等条件下优先招用失地农民。同时大力开发就业岗位，鼓励全县企业吸纳本县失地农民就业，全方位、多渠道拓展就业空间，帮助失地农民在新城中就业和外出务工就业、自主创业；建立健全劳动力市场，建立失地农民劳动求职信息库，为失地农民提供两次免费求职服务。积极引入培训和就业的中介机构，拓宽就业渠道和领域；简化失地农民跨地区就业和进城务工的各种手续；对优先使用失地农民并签订3年以上用工协议的用地单位，政府应给予相关扶持政策，为失地农民创造良好的就业环境。

    (二)是构建社会保障体系，解决失地农民的后顾之忧。

    党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”有关

 部门抽样调查结果显示，90％以上的失地农民，对新城建设持支持态度；80％以上的失地农民担忧的是生活无着落，就业无岗位： 80％以上的希望失地后能享受与城镇居民同等的社保待遇，特别是一些中老年失地农民，尤其是部分老弱病残、鳏寡孤独的弱势群体，对建立健全社会保障体系更为关心。如果对他们不构建必要的社会保障体系，就很难在新城建设中形成一个稳定的社会环境，也很难保证呈贡新城建设的顺利进行。为此，根据国家有关政策，结合外地的经验，应从三个方面来建立健全失地农民社会保障体系：其一是纳入低保范畴。土地被完全征用、按规划需拆迁房屋且完全拆迁的失地农民，纳入城镇最低生活保障。其二是建立养老保险。在坚持自愿的基础上，由集体和个人交70％，政府补助30％，建立基本养老保险。养老保险基金的来源主要应从几个方面筹措：集体土地被征用、占用后依法获得的土地补偿费和全部的安置费中集体、个人缴纳部分；政府从土地有偿使用收入中提取不低于10％的部分补入统筹基金；政府每年预算安排补助一定的资金；基金的利息及其增值收入；其他可用于失地人员基本养老保险基金的资金。失地人员基本养老保险实行财政专户、统一票据管理、确保按时足额发放、并接受审计和资金监督部门的监管。其三是实行农村新型合作医疗保险，并积极创造条件，尽快实现与城镇居民医疗保险接轨。

    (三)是鼓励外出租地，拓展失地农民就业空间。

     目前，呈贡3000多失地农民和大多数农业龙头企业在县外租地种莱、种花，发展基地达3万多亩，并且积累了一定的经验，为失地农民自主创业开辟了一条重要途径。为了进一步鼓励、引导、扶持失地农民利用多年来积累的种植技术和资金优势外出租地，进行二次创业，对失地农民外出租地种菜、种花解决就业做法应积极扶持。如：到呈贡新城规划范围外租种土地5亩以上，10亩以内，种植年限5年以上的失地农民，县财政以户为单位，每亩每年补助300元。农业企业外出租地并反租给本县失地农民租种，作为公司种植户的，也应按此规定给予补助。在规划范围租种土地，招用本县失地农民10人以上，用工年限一年以上的农业企业，每人每年给予农业企业补助100元。这样就可以在解决失地农民问题的同时，又为呈贡菜花两大市场提供充实的货源，促使呈贡在建新城的同时，特色农业仍然生机勃勃，农产品聚散中心的地位继续得到巩固。

    (四)建立和健全失地农民技术培训机制，为失地农民再就业提供智力支持

    呈贡新区建设的过程，既是不断实现工业化和现代化的过程，也是大批征占农用土地的过程。在这个过程中，必然需要和吸纳大批具有一定素质和各种劳动技能的劳动力，也必然需要切实维护失地农民的切身利益。要使失地农民在城市化中充分就业，使失地农民的利益得到有效的保护，必须加强对失地农民的培训，不断提高他们劳动技能和维权水平。

     1、要有一个好的培训发展思路。采取“政府统筹、部门协作、社会支持、个人参与”的办法，不断扩大培训的覆盖面，按照产业需要和社会事业发展需要进行培训，通过技术培训不断扩大失地农民的就业面，增强失地农民的自我保护能力。

    2、整合资源，建立和形成培训体系。对失地农民进行培训，要有一定的载体，要形成一个体系或一个网络。要以劳动和社会保障部门作为运作中心，农业、民政、教育等有关部门协同配合，形成一个协调统一、运转有力、职责明确、管理有序、目标一致的运作机制，并以县乡党校、各乡镇和各村(居)委会的农技校作为培训场地。在有条件的地方，还可以采取租用等形式，开辟新的培训场地。同时，还要采取抽调、聘用、邀请等形式，形成一支相对固定的师资队伍。只有解决好组织机构、培训场地和师资队伍以及培训经费等问题，才能形成与发展要求相适应的运作机制。

    3、制定培训计划和培训措施。应根据各个时期出现的失地农民的情况，制定培训计划和培训措施。制定培训计划时，培训对象可优先培训年龄在18—35岁的人群。培训时间，每期不少于一个月，个别专业，可适当延长或缩短。培训内容，可先对电脑、仓管、缝纫、修理、保洁、理发、家政、治安、餐饮、烹饪、绿化等城市发展中不可或缺的专业或行业技术进行，这些行业，大部分技术性不强，培训时间也不长，对培训对象的文化要求也不高。

     4、培训方法要灵活多样。可采取定向培训和意向培训等方式进行。定向培训：即对征地企业所需用工条件，对失地农民进行专门的技能培训，培训后由征地企业负责安置就业；意向培训，即根据失地农民的技能需求和就业愿望，有选择地对农民进行技能培训，培训后组织进入劳动力市场，或自主择业。也可以由征地企业对所需劳动力进行培训等。培训时，对低保对象、残疾人等弱势群体一律实行免费。