——赴德国“公共服务改革与政府管理创新”培训感录
□ 龚志兴
        2010年9月4-24日，参加了由市委组织部、市外专局联合组织的 “公共服务改革与政府管理创新”赴德国培训团，先后在德国多特蒙德埃森大学、北威州公共管理学会、迪伦市政府、柏林德国公务员联合会（dbb）、德国社会民主党（spd）、勃兰登堡州财政部和莱比锡市公共财政协会等进行培训学习；同时，有针对性地进行了一些专题的拜访考察和文化参观，并到特里尔参观了马克思故居。通过培训，基本了解了德国社会经济发展等方面的一些概况和德国政府公共服务管理与改革等方面的情况。
一、公共职责的划分
在德国的国家行政管理体系中，地方政府不是联邦体系中一个独立的层级，而只是州政府的组成部分。公共服务的提供，主要是由不同层级政府的职责决定的。联邦政府主要管理国防、外交、海关、铁路、航空、高速公路、邮政、联邦财政等等涉及到主权和全国性的事务。州政府主要负责中小学教育、绝大部分的高等教育、国内安全（其中包括警察事务）、短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划等事务。总体而言，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。县、市（社区）政府负责承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。
德国州以下的地方政府具有多样化的形态，而且仍处于变革之中。主要根据社会经济发展的需要，不断地进行地方政府区划改革。认为一个国家的国土边界除了战争和不可抗力的原因是不会改变的，而一个国家内的地方政府的边界却可以变动，上个世纪末以来，世界许多国家都进行了地方政府区划改革，包括地方政府的合并与联合，建立新的区域性地方政府层级，调整地方政府的管辖范围。改革的主要原因是为了适应城市化发展的需要以及解决城市问题，使地方政府规模趋向合理，确立地方政府适度的管辖范围，适应区域经济发展和区域规划的要求，增强地方政府治理能力以利于推动地方经济和社会公共事业的发展。县和市（社区）是德国传统的政府层级，伴随着城市化进程的加速和东西德统一，兴起了地方政府区划改革的浪潮。改革的中心内容就是合并县和小城市。德国进行了两次大的地方区划改革，一次是在20世纪60年代到70年代西德地区进行的区划改革，一次是在20世纪90年代德国统一后在东德地区进行的区划改革。区划改革以前，西德地区三分之二的市镇不到1000人，95％的市镇不到5000人，区划改革后市镇总数由24200多个减到8500多个，减少约65％。县的数量由425个较少到235个，减少约45％。改革的结果是县和小城市的数目大幅减少。
目前，德国地方政府大致有以下五种类型：一是小城市。作为基层政府（社区政府），直接承担面向社区公民的公共事务职能。二是县。作为地方政府（区域政府），承担着在县域范围内跨市及超出小城市范围的公共事务职能。三是“城市县”。这是一种小城市与县两个层级政府“联合”为一体的政府形态，同时承担小城市和县政府的职能。四是“联合行政体”。地方政府区划改革后，一些相邻的小城市组成的联合行政体，执行由小城市发展中需要的地方政府的部分职能。五是行政区。即一些面积比较大的州，其区域还划分为数个行政区，由州政府派行政区长官，主要担负监督检查地方政府工作的职责。
一般而言，小城市政府承担的公共服务职责较县政府多，县政府所承担的职责主要是几个相邻小城市所共同让渡的职责。可以说，德国地方自治的重心在小城市一级而非县一级。德国联邦基本法只规定了地方自治的原则，有关地方政府职能的具体规定由各州宪法和有关法律作出。由于各州立法不同，各小城市实际享有的自治权力和行使的公共服务职能也有所不同。县和小城市政府在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。否则，州政府就会到法院控告地方政府。对于州政府委托或转移的事务，地方政府不得拒绝，但地方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到法院控告。
在德国，教育和警察传统上是由国家（州）来负责的。因此，德国中小学校和大学几乎完全由州政府设立，警察事务也由州政府主管。地方政府关于小学和中学教育的责任仅限于办学的技术层面，比如校舍的建设和维修、工勤人员的雇用等，而实质性事务，如教师的任命、报酬，课程安排等则都由州政府来管理。
二、公共服务的特点
德国公共服务的显著特点就是实行公共服务的均等化目标。德国作为一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。联邦、州与地方各级政府有明确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权，税收协调是财政纵向平衡的主要形式。德国政府间的财政转移支付坚持横向平衡与纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完整的转移支付体系。在各州经济发展水平有较大差异的条件下，确保了整个联邦范围内公共服务均等化的目标。此外，对于欠发达地区，联邦政府除进行规范的转移支付外，还采取一些优惠政策，积极鼓励其自身的发展。包括：一是对受援地区基础设施建设进行投资补贴；二是支持受援地区中小企业人力资本项目，支持地区间的经济合作；三是对在受援地区企业投资进行补贴。
上述这些政策的目标是增强落后地区的发展潜力，为全国经济增长作出贡献，并避免经济波动。德国扶持“问题地区”的发展较为著名的是“鲁尔工业区的改造”。两德统一后，政府把东德的所有地区纳入了公共服务能力均等化的范畴。1990年对东德的扶持除了横向财政转移支付外，还采取了一系列的包括优惠的资本折旧率、优惠贷款、贷款担保和税收优惠等优惠政策，其主要目的是对东部地区的发展提供资金支持。通过转移支付和一系列的资金支持，两德在统一后短短5年内，东西部地区经济发展差距缩小了三分之一左右。为了进一步拉平东西德地区的不同生活水平和东西德的和谐发展，德国专门制定了《团结附加税法》，从1995年起实施。该法律规定，在整个德国地区，以个人所得税和企业所得税为税基，征收5.5%的团结附加税。此项收入全部上缴联邦政府，用于促进东部地区重建和发展，基本每人每年要缴纳75欧元。如在政府的扶持下，德国大众把大众最高档的“辉腾”汽车生产，放到了德国东部的德累斯顿生产，目的就是促进东部的发展。
通过以公共服务为重点的财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。目前，尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距，但人均享受的公共服务基本相同。公共服务均等化，对于保持社会和谐稳定，具有十分重大的意义。上世纪90年代两德统一之际，由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权，引发了财产权利的重新配置和分配，但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突，原因就在于均等化的公共服务政策发挥了作用。在某种意义上，前东德居民失去了一定的存量资产，但同时获得了相对完善的社会保障，享受了相对统一、均等的公共服务。正是这种补偿性的措施，缓解了可能存在的社会压力。
三、公共服务的改革
在公共服务的管理改革中,德国属于温和型国家,其地方改革的原则选择的是渐进式改革模式,即以法治为核心、以政府能力提升为目标、多价值平衡及公民间接参与为主、直接参与为辅。在改革内容上,表现为公共服务的体制改革和机制创新。体制改革包括机构精简(含组织流程再造)和地方政府区划改革,机制创新包括公共服务提供系统的重新设计和公共物品生产方式的重大变化。体制改革的直接价值取向是提升公共服务的供给绩效和强化公共部门的服务能力;而机制创新的直接价值取向则是创设一种新的治理文化,最大限度地动员市场和第三部门参与地方性公共服务的生产,让地方政府"瘦身",实现公共服务生产与供给的可持续性。
在政府行政的程序方面，主要是要提高政府的效率，其中一个方面就是推进电子政府。认为这可以进一步提升政府的服务潜力。另外，为进一步规范政府工作的程序，还制定了政府工作《程序法》，通过这个法，可以规范工作的程序，在规范政府的行为方面起到了很好的作用。既有法来规范联邦政府的行为，同时也有法来规范市政府、州政府、县政府的行为。德国电子政府的发展模式与加拿大类似，它们同为联邦制国家，各联邦享有很大的自主权，但在电子政府建设上，联邦政府坚持由中心集中统一规划，从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤等都实行统一推进。在2005年就以联邦专门推出了“联邦2005”计划，旨在突破单个政府部门的信息化，实行统一规范的，涵盖16个联邦州和数千个地方政府的信息化。
公共服务职责的明确和财政扶持公共报务的均等化，是德国“社会市场经济”的显著特色，曾为战后德国经济起飞和保持社会稳定发挥了巨大作用。但从20世纪70年代开始，欧洲国家陷入战后严重的经济危机，德国在很长一段时间里陷入“滞胀”，“福利国家”的负面效应日益突出。而东西德统一后，原东德地区基础设施与城市建设等需要大量财政资金投入，进一步加剧了原西德各州和中央的财政负担，也波及到地方政府。为了缓解财政入不敷出、公共服务负担沉重的状况，德国各级政府采取了积极措施，不断推进公共服务的改革。主要体现在三个方面：一是压缩公共服务支出规模；二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化；三是加强和改进对公共服务的监管。
由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。近年来，德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。各级政府也积极压缩其他的公共服务支出。比如，德国的大学都是不收学费的，许多大学生边学习边工作，学习年限往往拖得很长，占用太多教育资源。现在有的州大学已经开始收取每年500欧元的学费，意在督促大学生尽早完成学业。再如，以前小学生上学的校车是完全免费的，现在也需要学生家长负担一定比例的费用。同时积极改变过去公共服务统统由国家包揽的办法，将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理；如果仍由政府及其下属机构提供服务，则在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以此来提高管理效率，降低服务成本。
目前，德国州和地方政府的公共服务机构大致有以下四种模式：(一)是政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业单位，没有脱离行政部门，不是独立法人；(二)是政府主导、市场化运作的机构。类似于我国的企业化运作的事业单位，不是独立法人；(三)是地方企业。政府全资的企业，不是独立法人；(四)是公司。股份、两合等形式的公司制企业，独立法人。政府可能仍拥有一定比例的股份。
近年来，公共服务机构公司化、市场化，“去行政化”的趋势越来越明显。即在上述四种模式中，(一)的比重在逐年减少，而(二)、(三)、(四)的比重在逐年增加。比如十年前，全德国不到1%的政府公共服务任务采取模式(二)，而现在这一比例已远超10%以上。采用第(三)、第(四)种类型的也在不断扩大，而且很多公共设施也在向市场私有化方向推进，实行所有权和经营权分离，包括铁路、高速公路、车站等，以减轻政府的投入和管理。
在公共服务机构走向公司化之后，政府往往还会迈出第二步，即引入“真正的”市场竞争，如允许私人企业参与投标或采取公私合作的ppp模式提供服务。ppp模式（public　private　partnership）是指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。采取招标方式选择投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本。德国在公共服务行业采取ppp模式已有很成熟的经验。采取ppp模式的项目，资金主要来源是政府推动资金、国家预算资金、地方政府贷款、地方政府担保贷款、股权抵押贷款、企业贷款和投资者自有资金等。ppp合作方式可采取bot、租赁、特许经营模式、基金模式、经营模式、合作模式等多种操作方式。
对于未进行公司化改革的公共服务领域，政府也在逐步引入内部市场。即将承包人与供应者分开，在内部的服务单位，如建筑物的清洁或维护、信息技术服务、法律咨询、人事行政等与部门的处室之间达成服务水平协议。但是，具体的部门往往不能在不同的内部的或者外部的供应商之间进行选择。在大多数情况下，内部购买合同中的责任削弱问题仍然不能得到很好的解决。
德国在完善的公共服务体制，不仅体现在公共服务的供给方面，也表现在公共服务的监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。近年来，德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式。德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会（kgst），由其负责实施“公共交互指标网络”。每一个网络都关注于一定的政策领域，如儿童抚养、博物馆、街道清洁等公共服务。许多城市或其所属部门，在众多的指标网络中互相合作。它们经常交换绩效数据，比较自己的表现，并力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。此外，政府还采取措施，强化市民对政府公共服务的监督。近年来，在德国许多城市，市民在接受政府的公共服务后，通常会要求就相关服务内容进行量化打分，确保公共服务的质量和效果。
（作者系昆明市委机构编制办公室专职副主任）