“深入推进简政放权，加快转变政府职能”既是全面深化政府改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心任务，也是当前积极适应新常态、创新宏观调控方式、释放市场活力和社会创造力的关键政策选择；而行政审批制度改革作为“先手棋”，从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起，具有牵一发而动全身的重大意义。

一、数量管理和质量管理是行政审批制度改革的两条基本路径

一直以来，行政审批制度改革贯穿着数量管理和质量管理两条基本路径。数量管理即在逐步摸清底数的基础上进行清理，以取消为主，其理想追求则是向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正“做到法无授权不可为、法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。质量管理即一方面对取消后的审批事项做好与其他管理主体或管理方式的衔接，一方面对保留或新增的审批进行公开化、标准化和便捷化的改造。

2013年5月开始，以贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神为背景，行政审批制度改革进入攻坚期，呈现出节奏加快、密度加强，数量管理升级、质量管理发力的特征。从国务院进行的专项督查，全国人大组织的调研评估，以及国家统计局、国家行政学院、国务院发展研究中心等开展的社会调查情况看，各方面普遍认为这项改革已取得重要阶段性成效。

二、数量管理和质量管理的脱节是行政审批制度改革的最大问题

行政审批制度改革虽然突破重重阻力，取得了显著成绩，但同时也存在一些亟待解决的问题和深层次矛盾：

从数量管理来讲，行政审批事项的清理存在反弹的压力。这一问题在取消和调整非行政许可审批的过程中有着集中和清楚的体现：从2004年8月国务院确认的211项，到2014年3月中国机构编制网上公布的323项，再到2015年5月之前的244项，直至2015年5月6日国务院常务会议在概念上终结了“非行政许可审批”。

客观来讲，这种反弹压力是必然存在的：一是政府部门积压的规范性文件数量巨大、种类繁多、领域广泛、性质复杂，即使进行全面清理，也难免有所遗漏或难以界定其所属；二是政府职能以及由职能所衍生的对于行政审批这一特殊管理手段的需要是一种动态的存在，特别是在转型期的大背景中或者具有高度灵活性的具体职能领域，比如说宏观调控中，这一特征更为突出；三是即使一些不存在属性争议并且确实在管理上不必要的行政审批项目也会受阻于部门利益而无法及时清理。

从质量管理来讲，行政审批制度改革的效果与中央的要求和社会的期待相比，还存在不小的差距。主要是：取消、下放事项“含金量”不高，在部门之间不同步，审批环节压缩得不够，审批时间长等问题比较突出；行业协会商会等组织在承接政府审批职能转移上也存在问题，有些中介机构“戴着政府的帽子，拿着市场的鞭子，收着企业的票子”；重审批、轻监管问题没有得到根本解决；一些政府部门和工作人员不作为、慢作为、乱作为等问题仍然不同程度地存在。

进一步考虑，上述问题的深层次矛盾就在于数量管理与质量管理的脱节：一是在体制上，中央和省级政府主要负责数量管理，而基层地方政府则执行上级的数量控制并主要探索和实践质量管理创新；二是在机制上，数量管理与质量管理处于割裂状态，无法有机结合起来，后者只能被动地、机械地适应前者。数量管理与质量管理的割裂必然带来这样一种后果：既然想完全摸清底数、控制数量是不可能完成的任务，数量管理就很有可能呈现出运动式、“割韭菜”、“剪指甲”的特征，进而给并行或后续的质量管理带来包括缺乏前瞻性、稳定性等问题在内的诸多麻烦。

三、建立动态调整机制是巩固成果、深化改革的长效之策

行政审批制度改革不是简单的简政放权，它的本质是政府履职方式的各归其位。从信息经济学的角度来看，行政审批的实质是由政府对有关合规性条件的预先信息甄别，是针对具体行为能否开展或者如何开展的前置性条件，其必要性就在于这种信息甄别在顺序以及主体上的不可替代性：当政府主体不可替代，并且在顺序上必须前置，则应当设定行政审批；当政府主体不可替代，但在顺序上可以后置，则应当采取事后监管的方式；而如果政府主体可以替代，但在顺序上必须前置，则应当采取自律管理的方式；反之，如果政府主体可以替代，同时在顺序上可以后置，则应当借由个人、社会和市场的约束力量进行间接管理。需要指出的是：行政审批在绝大多数情况下，对于实现管理的最终目标来说作用有限，不是一种独立性的管理手段，因此是结合其他管理方式共同发挥作用的。

在明确行政审批必要领域，并使上述四大管理方式各归其位各负其责的前提下，可以建立以下动态调整机制：

一是行政审批的有效期制度。有效期制度在西方又称为“日落法案”。所谓“日落法案”，就是立法机关设定法案或授权的有效期限，到期后如果没有通过新的法案，则法案自行终止或者法案制定机关的立法授权自行消失。“日落”规则在20世纪70年代从商业领域进入立法领域。克林顿担任总统时期，联邦政府就曾对设置机构和制定规章采取“日落”规则，迫使政府部门定期对其活动和规章进行评估。这一措施给政府运转减轻了很多束缚，（据国内学者考察）仅内部规章制度就减少了64万页， 大大提高了政府的办事效率和服务水平。

对于很多新事物而言，确实存在着监管上的模糊地带。因此，在事物发展进入成熟期之前（规律尚不明朗之时），对必要的规制措施设定有效期限或评估周期，一方面为政府履职留有余地，同时也给各种创新留出空间，从而将政府的审慎与市场或社会的活力有效兼顾起来。“日落”规则适应了经济社会快速发展的基本潮流，因而日渐成为许多国家以及国际组织立法活动中的通行做法。

除了少量的条款，我国绝大多数法律法规规章以及规范性文件从严格意义上来说是没有有效期的，对于临时性机构的授权一般也是长期有效的，这也是造成过时的文件与临时性机构大量积压和冗余并难以清理的一个很重要的技术性原因。因此，建立行政审批的有效期制度，为具体的行政审批权设定切合实际的有效期限或评估周期（根据评估的情况决定其去向），从而在政府内部使行政审批的调整产生一种自动机制和倒逼机制，不失为一种可行的办法。

二是行政审批的政策参与机制。行政审批的动态调整，不管是废旧，还是立新，或是改变管理方式，都是一种政策过程，都应当考虑政策民主化的需要。前述有效期制度调动的是政府内部的力量，而建立政策参与机制则是要引入社会的力量。具体来说，行政审批的动态调整可以采取四种通行的政策参与方式：一是政策调查，其关键在于调查样本的代表性；二是政策咨询，其关键在于作为咨询对象的专家来自多学科多流派并且确有真知灼见；三是政策听证，其要害在于各方利害关系人在政策过程的关键环节进行公之于众的对话与辩论；四是政策协商，主要适用于小范围事务。

三是行政审批的法治约束机制。包括立法和司法两个方面。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求全国人大及其常委会加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件，从而将立法约束大大推进了一步；而根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，2015年5月1日起“请求一并审查规章以下规范性文件”也符合提起诉讼条件，因此，司法约束在行政审批的动态调整方面也有了有所作为的可能；此外，司法部门针对涉及行政审批的案件也可以更好地发挥司法建议和检察建议的作用。

总之，基于理论的视角，政府应当以更为开放的胸怀，通过调动自身内部的力量，并引入社会和法治的力量，自上而下与自下而上相结合，自内而外与自外而内相结合，建立行政审批的动态调整机制，一方面减轻政府自身负担，一方面使政策过程更加科学化、民主化和法治化，及时回应民众关切，实现数量管理和质量管理的有机整合。

[作者简介] 韩久根，北京行政学院副院长;黄伯平,北京行政学院讲师。

来源：《行政管理改革》