在中央就推进简政放权、放管结合、优化公共服务、加快转变政府职能做出决策部署之后，如何贯彻落实这些重大决策，确保取得决定性成效，已经成为当务之急。在政策执行研究中，一种流行性思路以新政策的内容完备为前提预设，认为改革就是落实上级政策，做到令行禁止、落实到位。对于创制性改革来讲，由于有限认知的原因，改革启动时，一般只是提出新的价值导向，难以形成一揽子的政策目标和配套措施，需在学习和试验中增进认知，细化政策安排。这里从知识利用的视角，探讨行政审批制度改革的路径选择。

一、行政审批制度改革中的知识需求

决策行为在行政审批制度改革中具有重要地位，它直接关系到简政放权的成效。由于人类认知的有限性，决策者都不可能完全知晓政策问题和环境情况，也不可能预见其演化的各种可能性。在认知不充分的情况下，为了减少决策偏差，新政策刚提出时，往往只是提出新的价值导向，而对具体内容予以模糊处理，同时建立学习机制，在学习中积累知识，增进认知。这种政策导向的学习具有明确的目的性，致力于探寻有效的政策安排，完善和细化政策内容。

从学习源看，学习包括外部学习和内生学习两个方面。相应地，行政审批制度改革中应用的知识，可分为两类：（1）外部知识，从他者（其他地区、国外）实践中获取的启示；（2）内生知识，从自身实践中获取的经验教训。

推进行政审批制度改革，需要通过外部学习、内生学习两种途径，获取并利用这两类知识。知识具有分立性、多样性，它分散于无数的个体之中，每个人都知道许多别人不知道的知识，同时也不知道别人知道的大部分知识。没有任何一个机构或个人能够掌握所有的知识，行政审批制度改革需要建立一定的制度安排，尽可能地利用外部专家提供的外生知识，以及各部门和地方在实践中积累的内生知识。单纯依赖于任何一方的知识，都不利于提升改革成效。

二、地方政府学习能力的影响因素

中国改革不是一揽子的理性制度设计，而是利用各种形式的实践和试验进行学习，获取必要的经验教训，进而调整政策目标和政策工具，以回应不断变化的社会环境。在行政审批制度改革中，各部门的事权不同，各地区的经济社会环境存在差异性，外部专家可提供一般性知识，如提出简政放权的总体思路和路径安排，但对具体事权的取舍和调整，外部专家并不具有优势。各部门、地方简政放权，决策者既要听取外部专家、企业、公众的意见，也须听取部门、地方的意见和看法。

对于认知不充分的领域，在推进改革之前，一般要选择一些地区开展政策试验，授权其变通执行有关政策，探索新的监管机制和手段。对于试点取得成效的，主事官员也更可能获得晋升机会。随着试验的推进，通过总结地方改革实践，总结可复制的经验，将其纳入政策之中，进一步规范审批事项和流程，在更大范围内推广。逐渐地，简政放权的具体内容就会明晰化、清单化，政策执行也走向规范化。

可见，在多层级的政府体系中，推进简政放权和政府职能转变，需要识别学习能力强的地方政府，给予必要的激励，支持其建立专项学习机制，开展政策试验，在试验中总结经验、增进认知，加强顶层设计和规划，细化政策安排。

公共政策学者围绕着地方政府的学习能力开展了大量实证研究。总结起来，它主要受到以下几个因素影响：

（一）本地经济实力和财政能力

探索行政审批的新模式，需要投入人力和财力资源，建立专项学习机制，而其收益具有滞后效应。经济实力和财政支持是这一行动的前提条件。美国学者的研究发现，经济发展水平高的州更可能采纳新政策。考察中国地方治理，我们也可以看到广东、浙江、江苏等经济发达地区的创新活动更为活跃，对国家治理创新的贡献更大。

(二)地方领导人的创新意愿

地方领导人的受教育程度高、阅历深、视野宽，对新事物的接受能力会更强。作为政治企业家，地方领导人有意推进学习和创新，就会形成很强的学习型创新驱动力。

(三)政策问题的显著性

学习的源泉之一是汲取已有实践的经验和教训。检视自身实践，总结经验教训，有可能获取内在知识，优化政策安排。一个地区的政策问题不显著，针对问题的思考就难以深入，汲取的经验教训就只是局部的、碎片化的认知。政策问题具有代表性和典型性，根据问题提出的改进措施就有普遍意义，学习中积累的经验也更有推广价值。

(四)可利用的智库资源

学习的另一个源泉来自系统外部，包括其他地方、国外的经验教训。一个地方的创新取得成效，会引起其他地方学习。地方政府对外部学习源保持敏感，有赖于智库的支持，包括内部智库和外部智库。依靠智库资源，地方政府可获取新实践、新知识、新信息，从中得到启迪，产生灵感。

三、行政审批制度改革的路径选择

(一)利用两个知识源，实行“自上而下”与“自下而上”改革相结合

一方面，要注重运用外源性知识，在比较分析和讨论中积累共识，将已经形成的共识框一框、打打包，形成简政放权清单，通过“自上而下”途径推下去。另一方面，要提供激励因素，支持部门和地方开展政策试验，利用在实践中形成的内源性知识，完善政策安排，促进政策扩散。

(二)支持地方性政策试验，推进制度和机制创新

制度是规则体系，表现为成文的公共政策，机制是主体自动地趋向于某一目标的动力。制度与机制具有密切联系，也存在差异性：制度是具体的，依赖于国家强制力付诸实施；机制是抽象的，可能依赖于强制手段，也可能依靠互惠、动员、参与、志愿、自治等途径。简政放权不仅要推进制度创新，也要研究新制度的实现机制。地方政府在机制创新方面具有独特优势，机制有赖于总结地方性经验。

(三)提供激励因素，将可复制的地方经验纳入领导班子考核

在中国制度环境下，自上而下的激励因素对于地方治理创新具有重要促进作用。为支持地方政府开展创新性探索，在地方党政领导班子考核体系中，有必要纳入简政放权和转变职能的指标内容，将可复制的地方经验纳入领导班子考核。

(四)实行部门责任与人员编制相挂钩，适当增加基层行政和事业编制

我们在北京市调研发现，街道办事处的隐形雇员，大体为公务员、事业编制人员的2~3倍。推进简政放权改革，夯实基层公共服务体系，需要适当增加基层公务员编制。否则，大量权力事项下移给基层政府及派出机构，正式编制人员太少，就会忙不过来，出现承接不了下放事权的问题。交给非正式编制人员承担行政许可事项，也容易出问题。

(五)推进大部门制改革，完善地方政府的整体治理体系

以城市建设项目行政审批制度改革为例（见第四部分）。在现行制度安排下，国土资源部门、规划部门都对城市空间进行管理，分别设置审批事项和流程，相互交叉，虽然有并联审批，企业也要跑断腿。广州市推进“三规合一”，统一测绘标准和信息化系统，合并国土和规划部门，再造行政流程，实行一体化管理，精简审批事项和环节，明显提高了审批效率。

(六)完善新常态下公职人员的激励机制

随着简政放权和政府职能转变的推进，基层公务员的隐性收入减少。在新常态下，需要适当提高基层公务员工资，改进激励机制，让公务员队伍保持吸引力和士气。

四、地方性经验：以广州市国土与规划领域审批改革为例

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建立空间规划体系”“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”“要一张蓝图干到底”等城镇化工作任务；将建立空间规划体系、形成一张蓝图、限定城市发展边界、划定生态红线等工作提到国家政策高度。

2014年2月，广州市在推进“三规合一”的基础上，决定组建市国土资源和规划委员会。2015年2月，广州市国土资源和规划委员会挂牌成立，通过重组内设机构，整合行政审批事项，推进标准化建设。“三规合一”通过开发协同平台，依靠“一张图”进行审批监管，致力于减少审批环节，提升审批效率，更好地服务于经济社会发展，服务于城乡居民。

我们于今年5月到广州市国土资源和规划委员会、萝岗区国土规划局进行调研，通过参加座谈会、访谈、现场观摩等形式，了解行政审批改革的举措、成效和经验。总结来看，广州市国土和规划领域推进审批改革具有以下经验：

(一)成立领导小组

该小组由市领导担任组长，负责协调有关各方，落实市级决策部署，解决“三规合一”背景下行政审批改革遇到的问题、强化跨部门协调力度。

(二)清理和合并审批事项

1.以项目业主的需求为导向，对建设项目审批事项进行合理分类。

2.以简政放权为导向，尽可能精简下放行政审批事项。将适合由区级承担的建设审批与公共服务事项尽可能下放到各区，便利项目业主就近就地办事。

3.以注重结果为导向，合并和减少审批环节。对于同一个项目的同一类审批事项，将原来由申请人多次单独申请的多个环节进行必要合并，实现行政审批、技术审查一次性申请、一次性审批。

(三) 再造行政审批流程

1.优化五大阶段的审批流程。在摸清建设项目审批事项的基础上，对每一阶段、各阶段之间的审批流程进行优化组合，强化部门内部处室首办责任，实行后台流转、并联审批、信息共享，减少申请人多次往返报审工作。

2.清理和优化互为前置的审批事项。根据实际需要，调整和优化事项办理前后关系，提升行政审批效率。将一些前置性审批、审查事项改为后置办理，审批部门提前开展行政指导，提出指导意见。

3.引入多部门联合评审机制。对涉及多个部门的审批事项，建立跨部门联合评审机制，各部门审批人员集中办公，减少业主准备资料和参会工作量，增进部门间沟通和现场协调，减少各部门意见不一致而产生的矛盾和反复。

4.推行网上申报、电子政务、信息共享的审批流程。做好申请材料标准化工作，推行“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料，办理多项审批”的行政流程，大幅度减少申报材料，减少审批环节，压缩审批时限。

(四)信息化系统建设

建设“多规合一”信息化系统及业务协同平台，为国土和规划行政审批改革提供技术支持。这一工作至关重要。信息化系统可提高部门之间信息沟通的便捷性，促进行政审批信息共享，实行透明审批、限时审批，有利于提高审批效率。

在“三规合一”背景下，广州市正在建设以下四个信息化系统：

1.“三规合一”跨部门业务协同平台。为发改、国土和规划、环保等部门协同开展工作提供技术支持，为项目的后续审批提供依据。

2.建设项目审批信息管理系统。“三规合一”平台上生成项目信息以后由项目计划编制牵头单位制定实施计划，由新流程自动将项目信息推送至建设项目审批信息管理系统。

3.各部门对接审批系统。进入审批阶段后，依托各部门对接审批系统，项目策划生成信息、决策信息、业主申报信息、各部门审批意见，自动在多部门之间相互推送、实时共享。

4.项目审批电子监察系统。该系统为政务中心和监察机关开展在线监控提供抓手，可督促审批部门依法审批、限时审批，防范和遏制体外循环。

(五)标准化体系建设

包括空间测绘、信息对接、申请材料等标准化建设：

1.统一测绘标准。目前，国家对城市空间管理的标准尚不统一，不同部门存在各自的标准。广州市推进“三规合一”，统一国土和规划的测绘标准，以“一张图”为基础，优化审批流程。

2.统一信息对接标准。国土规划系统行政审批制度改革依托于新型信息化系统，推进信息化工作，统一信息对接标准。

3.统一申请材料标准。新型国土规划行政审批流程分为五大阶段，每个阶段确定一个牵头部门，设立跨部门统一登记收件窗口，实行内部流转、并联审批、同步办理、信息共享，尽可能减少申请方的办事环节。

(六)协调督办系统建设

包括两个方面的工作推进：一是强化国土规划系统内部的综合协调力度，促使各处室、区级、街道（乡）工作机构提高审批效率、提升服务水平；二是在市、区两级赋予政务中心推进审批制度改革、做好协调督办的职责。

(七)国土规划领域社会信用系统建设

强化事中、事后监管是当前加快转变政府职能的基本导向。社会信用体系建设是重要手段，广州市国土和规划部门依托公共信息服务平台，记录企业、中介服务机构的不诚信事件，致力于构建“一处失信、处处受限”的社会信用环境。

[作者简介] 杨宏山，中国人民大学公共管理学院教授、院长助理。

来源：《行政管理改革》