十八届四中全会提出各级政府“依法全面履行政府职能”，并对“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”以及“推行政府权力清单制度”提出要求。2015年3月3日中办、国办印发《指导意见》，明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、原则、程序和时间表。《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》提出，研究建立国务院部门权力清单和责任清单制度，开展编制权力清单和责任清单的试点工作。

推行政府部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是适应新的改革发展形势、进一步提高政府依宪施政、依法行政水平和实现有效政府治理的客观需要，对行政组织法发展，也将产生重要推动作用。

一、权力清单制度的组织法意义和理论基础

（一）权力清单制度的组织法意义

所谓权力清单制度，是指政府部门在对其所行使的直接面向相对人的行政职权进行全面梳理，按照职权法定原则、简政放权和透明便民高效的要求，进行清理调整、依法审核确认，优化运行流程，并将职权名称、编号、类型、依据、行使主体、办理流程和监督方式等以清单方式列明，并公之于众，接受监督，其实质是给行政权打造一个透明的“制度笼子”，为企业、公民和其他组织办事提供便利条件，也为行政机关依法行政规范基本依据。

十八届四中全会决定提出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，政府管理和执法中滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题，仍难以消除。建立权力清单制度，明确政府可以干什么，防止公权滥用和乱作为，减少寻租现象，更好发挥政府作用。同时，建立责任清单制度，有利于纠正不作为，克服懒政、怠政、失职、渎职。

权力清单,类似于一种业务手册或办事指南，但不仅仅是一张写满“政府部门权力的纸”。建立权力清单制度，不仅仅是对行政权的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府、市场、社会之间、政府层级之间、部门之间权力配置问题，以此进行组织体系再造，并促进组织法发展。

（二）权力清单制度的法理基础

权力清单制度，涉及的组织法问题，主要有行政权的含义、属性、行政职权的主体、范围等。

一是行政权的含义。我国学者的理解不尽一致，主要有两种：一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为行政权是指国家行政机关执行国家法律、法规、政策的权力；二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解行政权力，认为行政权力是政府的管理权。

二是行政权的属性。行政权是一把双刃剑。一方面，行政权，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益，具有积极能动的作用，这为建立责任清单奠定了基础；另一方面，行政权是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制，则可能会对社会产生消极作用，这为建立权力清单提供了依据。

三是权力清单中行政职权的主体。行政权力包括政府权力和部门权力，权力清单应包括政府权力清单和部门权力清单。

行政职权，是行政权的具体法律表现。行政职权由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织经法律、法规授权或者行政机关的合法授权，得以行使行政职权，是清单中的职权主体。但行政机关合法委托的组织，是职权行使主体，不是职权主体。

四是权力清单中行政权的范围和内容。2005年国办要求建立行政执法责任制，并公布执法主体的“职权目录”。目前各地推行的权力清单，主要有行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单载明的主要是行政职权主体行使的直接影响相对人权利义务的职权，不限于常见的行政执法，还包括其他行政职权，如行政救助、行政奖励、行政检查、具体行政措施等。按照《指导意见》的要求，各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。

五是建立责任清单的必要性。除了直接面向相对人的行政职权外，政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能而必需的职责。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这要求在建立权力清单的同时,要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制。

二、权力清单制度对行政组织法的新发展

推行政府权力清单制度，是政府治理领域一场广泛而深刻的革命，无先例可循，对行政组织法进一步发展也将产生深远影响。

（一）落实权责法定原则

法学界一般认为，行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更，即实行行政机关职权设定的“法定主义”。除了由行政组织法来设定外，通常仍会以行政法规、规章甚至规范性文件来作具体的权限划分，如组织、事务分配、业务处理方式、人事管理等一般规定。

我国行政机关职权的设定必须符合法定原则，即行政机关的职权的来源，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、法规以及法规性文件（如“三定规定”）等。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，这是依法行政的最基本原则。

建立并实施权力清单和责任清单制度，落实政府及其部门的职权和职责，体现了四中全会决定提出“建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的基本要求。

（二）理顺各级政府、部门之间的职权关系

推行政府权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。

一是政府与部门职权。政府部门，行使部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门的职权应由本级政府负责。有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。

二是中央与地方政府事权。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权；强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。国务院可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的事项，一律下放地方。

三是不同地方政府间的职权。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；地方政府要合理确定下放层级；各省级政府要根据本地实际情况，具体划分地方各级政府管理权限，要将基层政府承接能力作为重要考虑因素，不宜简单地“一放到底”；对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目，应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势。但由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限；由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。[1]

市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

四是依法行政与按清单行权的关系。权力清单是政府职能转变的体制创新，也是依法行政的形式要求，但不能简单将依法行政等同于依清单行政，还要加强依法行政的其他制度建设。

（三）厘清权力下放、权力授权与权力委托

行政权力下放，包括中央政府权力下放和上级地方政府权力下放。

中央政府权力下放，依据的是《宪法》第89条关于“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的宪法职权；地方政府权力下放，依据的是《地方组织法》第59条和相关文件中“各省级政府要根据本地实际情况，具体划分地方各级政府管理权限”的规定，[2]且不得违反《行政许可法》和《行政处罚法》等法律的有关规定①。

行政权力下放可以采取行政授权的方式。行政机关授权，是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的授权，以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的组织。有些国家将这种意义上的行政机关授权，称为“委任”。

暂不能下放的职权，相关部门可以委托下级政府部门行使，这就是行政权力委托。它是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的委托，以委托行政机关的名义行使行政机关的权限。该行为的效果归于委托的行政机关。有些国家将这种意义上的行政机关委托，称为“代理”。

行政授权和行政委托，都不是由行政机关行使职权，两者主要区别：（1）行政授权是将行政机关的部分职权转移给了其他行政机关或行政机构；而行政委托没有改变行政职权归属本身。（2）行政授权下，是以被授权组织的名义行使职权，其具有行政主体资格；行政委托关系中，是以委托的行政机关名义行使职权，受委托组织不具有行政主体资格。

在我国行政组织法上，“行政授权”与“法律、法规授权”经常交替使用，两种情况下的被授权组织也都具有行政主体资格，也都要依法进行。但两者主要有如下的区别：（1）法律、法规授权的主体是有立法权的机关，而行政授权的主体是行政机关；（2）法律、法规授权是对行政权的设定与分配，而行政授权是行政机关依法在行政机关之间的转让。

参考文献

[1]国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年版）的通知（国发〔2014〕53号）[Z].2014.

[2]国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见（国办发〔2015〕12号）[Z].2015.

[作者简介] 任进，国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。

来源：《行政管理改革》