十八届三中全会召开之后，江苏省宿迁市紧紧围绕中央部署，以行政改革为突破口，按照行政审批制度改革、资格资质去行政化、非行政许可事项清理“三部曲”改革思路，重点推进行政审批制度、资格资质去行政化、非行政许可事项清理、社会组织培育、政府购买服务、资源要素价格市场化、社会信用体系建设等方面改革，并将各项改革上升到制度层面，构建“放、退、接、管”的改革闭环，切实减少政府对微观经济事务的干预，把属于市场的事项还给市场，政府回归制定规则、过程监管和公共服务本位。

一、从基层探索看监管体系的构建

在实践中，宿迁市切实淡化审批观念，强化事中事后监管，深入推进证照联动监管和“一证一号”两大改革，构建行政监管、行业自律、社会监督相结合，与社会主义市场经济相适应的现代监管体系。

1. 非利益相关方负责制度设计，确保改革方向不走偏。事中事后监管要沿着正确方向行进，首先必须保证各项方案的科学性、公正性和廉洁性。对此，宿迁改革的主要路径是非利益相关方负责具体方案的设计，坚决杜绝权力扩张寻租、部门夹带私利。在实施过程中，由监察局、编办、法制办等非利益相关部门牵头研讨并敲定改革方案，如已出台的行政审批制度改革“1+10”政策体系，皆由非利益相关方牵头制定，有效避免“借市场化改革之名、行强化部门权力之实”现象出现；由监察部门制定防止利益冲突、加强行政审批监管等系列意见，采取现场执法检查和利用信息化平台排查相结合的方式，开展定期检查与不定期抽查，确保了部门监管责任落实到位。非利益相关方主导制度设计，最大限度减少利益博弈对改革的影响，从源头上保障了改革的公平公正。

2. 创新联动监管方式，提升整体执法合力。市场主体面广量大、纷繁复杂，过去采用的“分段式”监管模式，如铁道上的“工兵”——各管一段，容易造成割裂，只有实现联动和集约化监管，才能兜住“底线”，避免出现真空地带。在改革实践过程中，为防止商事登记制度“先照后证”改革后，带来市场主体“领照不领证”、直接开店经营，导致部门难监管的问题，宿迁市在全国率先建立证照联动监管平台，集“并联审批”、“联动监管”于一体，各相关部门通过平台上推送的信息主动加强监管，及时把处罚信息、日常监管信息、司法信息等上传至平台，并对联动监管各部门的平台使用及数据上传、录入、处理等情况进行监测统计、考核通报、监察问责，确保证照联动监管工作制度化、标准化、常态化。平台自2015年1月6日上线运行后，归集主体资格、行政处罚、日常监管等有效信息20万条，实现了部门间信息实时传递、无缝对接和联动监管。同时，积极变“九龙治水”为“一龙治水”，进一步整合执法资源，在做好工商、质监、食药监部门“三合一”的基础上，通过权力清单和责任清单厘清不同层级政府及其部门的监管职责，在城市管理、交通运输、农林水牧等领域探索综合执法，打造“一支队伍管执法”格局，不断提高监管的效率。证照联动监管平台和综合执法的成功实施，构建了许可与监管同步、分工与协作融合的严管格局，实现了部门联动监管的信息化、集约化，提高了应急能力和监管合力。

3. 开展“一证一号”改革，从根本上实现商事便利化。改革实施之前，注册一家企业必须要获得工商注册号、组织机构代码、税务登记证号，在办理其他相关审批备案手续时还有一系列新的号码生成。“万码奔腾”的背后，增加了公众信息检索的困扰，更抬高了企业的各种显性和隐形成本，对大众创业、万众创新造成了诸多现实障碍。解决这些问题，破除思想障碍固然重要，更重要的是要破除制度障碍。为此，宿迁围绕实现商事便利化的目标，按照先易后难、步步推进的思路，设计出了一条由“先照后证”到“四证一体”，再到“三证合一”，最后实现“一证一号”的改革路线图。在“三证合一”改革上，将组织机构代码证、税务登记证和工商营业执照合一为加载组织机构代码号、税务登记证号的营业执照，实行“一窗受理、一表填报、并联审批、统一发证”，大大地提升了市场主体准入效率，降低了行政管理成本。在“一证一号”改革上，抓住“编码”这一部门审批的总阀门，在全国率先实施“一证一号”改革，研制了独立的、与统一社会信用代码相衔接的、涵盖商事和非商事主体的、采用“1位机构类型+6位行政区划+2位机构代码+8位主体顺序号+1位校验码”的18位新代码。通过统一规则、单一证号，推动相关部门内部信息共享和工作整合归并，简化审批材料、减少重复性审查，真正实现“一个表格、一个窗口、一个流程”，变行政审批为登记服务，最大限度方便申请人，有效激发社会活力。截至目前，共发放各类新码证照330份，74家编码和用码单位参与了“一证一号”改革。这项改革完成后，事中事后联动监管从此具备了技术条件和制度基础。

4. 强化信用体系建设，充分发挥社会监管作用。在启动行政审批制度改革之初，宿迁市就把信用体系建设作为强化监管的重要手段同步加以推进，按照“社会管理信用化、信用管理社会化”的思路，在江苏省率先建立起分工明确、职责清晰、政府推动和市场运作并行的体系架构，充分厘清政府和市场在社会信用体系建设中的定位和角色。该政府做的做到位，当好“裁判员”。通过“一证一号”改革建立统一社会信用代码制度，对商事和非商事主体统一赋码，规范部门数据交换接口，形成完整、准确的社会法人和自然人基础数据库，打破信息壁垒，实现监管信息的对接和共享，让联动监管成为现实。社会统一信用代码制度，其实就像一把钥匙，它是打开权力“黑箱”的钥匙，是打破部门壁垒的钥匙，是开启信息互通的钥匙，是实现联动监管的钥匙。诸如证明“你妈是你妈”、“我老婆是我老婆”类似的事情，在联动监管的情况下，完全可以通过内部信息流转实现。该市场做的放到位，不当“运动员”。引进国内知名的第三方信用服务机构——大公国际信用评级集团，与宿迁市国资企业产业发展集团合资成立“大公宿迁信用信息服务有限公司”，在不到半年的时间成功开发完成行政管理领域信用报告以及企业、社会中介组织和个人信用报告、征信报告等信用产品。在信用产品推广应用上，强制政府部门应用信用信息、信用核查和信用报告，鼓励和引导市场主体使用信用产品，取得了良好社会效果。信用体系的构建，有利于企业导入信用规则，形成了政府监管和市场约束的联动格局。

5. 划定监管底线，保障放管同步推进。为了保证行政审批制度改革措施落到实处、发挥实效，宿迁市专门制定《加强行政审批制度改革中监管体系建设的工作导则》，从方案制定、实施到深化运行，每个阶段、每个环节均制定具体的监管流程，既对改革执行和落实情况进行监管，也对改革操作和实施过程进行监管，做到改革推进到哪里，监管就同步跟进到哪里。在行政审批制度改革过程中，由纪委和检察机关出台《关于服务保障行政审批制度改革的意见》，明确规定“经征求意见、专家论证、集体研究等程序决定暂停行使的审批事项，不得以原审批或登记机关未履行审批、登记职责而追究失职渎职责任”。通过建立刚性制度，打消了干部的后顾之忧，保护好改革者的后背。行政审批制度改革后，对各职能部门必须履行的监管职责和市场主体自律行为划定界限，明确部门监管领域和职责范围，对于监管不到位的，一律按照失职渎职行为处理。同时，要求部门从制度上加强“严管”，逐项制定具体的监管办法，并根据市场监管实际需要，修订完善相关制度。截至目前，市级31家部门已逐项制定完善事中事后监管办法181项，并公开发布施行，接受社会监督。立体式、流程化监管制度的构建，有利于形成各负其责、齐抓共管的工作机制，实现权责一致、审批和监管的协调统一。

二、从基层视角看“顶层设计”

随着行政审批制度改革的持续深入推进，如何更好地履行政府监管职责，已成为方方面面讨论的重大议题，事中事后监管制度的“顶层设计”问题引起了广泛关注。但从实际情况看，公众对“顶层设计”内涵的理解并不一致，甚至存在认识上的对立。解决这一问题，无论对准确把握监管制度改革的目标和方向，还是对拿捏整个改革的尺度，都非常重要。“顶层设计”绝不是一个空泛的概念，也不是一个什么都可以随便往里装的筐，而应该是由超越或独立于各类利益之外的机构来统筹运作，做出符合公共利益、符合社会发展方向的科学设计，至少应在三个方面有明确的界定。

其一，顶层设计不能等同于部委设计。顶层设计是指在最高层次上寻求问题的解决之道，现在被简单演绎为部委设计、甚至部门设计。改革的顶层并非行政级别上的顶层，作为现行权力格局的重要组成部分，部门是典型的构成公权力系统运行要素，应当作为改革对象被纳入监管制度顶层设计之中，而不是改革顶层设计的承担者。从现实角度看，每个部门都有深厚的自身利益，将改革的重任简单地交给部门，设计方案来改革自己，制定的文件肯定对自己最有利。

总的来讲，把改革变成部门任务的方式代替顶层设计，或者把顶层设计等同于部门设计的简单相加，都很可能导致顶层设计的变形和改革的变质。

其二，顶层设计关键在于调整利益格局。在改革“部门化”、“碎片化”的情况下，一些机构借改革为名，行扩权之实，“改革”成了部门揽权扩权的工具，并把权力事项和环节与收费挂钩起来。如现在涉及工业制造业收费项目多达90项，涉及30多个部门和10多类社会机构；大众创业过程中各类显性收费项目多达50项，涉及10多个部门，审批代替了服务，监管变成了收费，这些问题不解决，实体经济不会有活力，发展有可能陷入更大的长期困难。强调改革的顶层设计，规范权力运行应该是其题中之义，最根本的目标就是要调整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨胀。对此，必须拿出更大的勇气冲破各种障碍和阻力，在利益关系调整上动刀子，改革才会有光明的前景。

其三，顶层设计要为基层探索留足空间。从改革开放30多年积累的经验看，顶层设计逻辑和试点逻辑一直并行不悖，这是因为基层的经验总能体现改革实际，小岗村土地承包到户就是最鲜活的案例。顶层设计具有方向性、框架性和原则性，但“确保全国一盘棋”并非“千篇一律一刀切”，各地条件千差万别，即便是常规性工作，也不能完全按一个模式进行，更何况是整体性改革。因此，对于监管制度的顶层设计，应当注重自下而上的探索与自上而下的设计相统一，为第一线改革探索留出空间，以此调动基层改革积极性，实现上下良性互动。

三、几点建议

加强事中事后监管是一项系统性非常强的工作，需要合理选择切入点予以推进和完善，保障行政审批制度取得更大成效。为此，提以下几点建议：

1. 明确顶层设计主体，增强改革方案的公平性。建议建立开放式的顶层设计模式，委托第三方进行事中事后监管制度设计，然后充分征求国家部委、有关党委政府以及监管相对人意见，最后由国务院统一进行论证和决策，切实增强改革的公平性、科学性和可操作性。对各类法律法规和国务院规章条例等进行修订的时候，建议能够设定具体的条件，明确第三方的定性、组成以及工作流程，通过一定的程序交由第三方调研、论证、起草，然后组织力量进行评估实施，如需立法的，提请人大审议。对于国家确定的具体改革计划，由各级党委政府按照改革计划制定明确的需求方案，向社会发布公告公开征集，通过招投标方式购买，既可以激发市场和社会活力，又可以实现方案的公开公平公正。购买后，再按照评估、论证、审议、决策等程序推动方案实施。

2. 开展去利性审查，抑制部门扩权牟利的内在冲动。加强法规审查，建议从保障改革和服务发展的角度，围绕是否符合市场规则、是否体现市场导向，组织专门人员对现行的法规尤其是涉及部门权力的规章制度，进行去利性审查，重点审查收费事项等。推动权与利分开，建议对保留的许可类审批事项，由财政安排专项预算，取消政府部门的收费权限，切断权与利的深度瓜葛。

3. 变问题为议题，牢牢把握改革的主动权。建议对改革过程中出现的各种问题，逐一进行梳理和汇总，在充分调研论证后，制定时间表和流程图，明确责任单位，一项一项去解决、去推进、去完善。建立改革反馈和评价机制，科学评价基层落实改革举措的实际情况，对落实过程中出现的问题，建立议题启动机制，及时将基层反映的问题启动为议题，不断完善改革方案。如当前基层反映一些审批事项应取消而不是下放等问题，应予以重视，加以解决。

4. 充分授权，确定一些率先突破的试验区。所有改革都要通过实践来检验成功与否，让基层先行先试先闯是最好的改革路径。基层率先突破，不仅可以减少中央大政方针贯彻的阻力，树立起典型和样板；而且通过基层探索可以试错纠错，避免改革承担不必要的成本。为此，建议对当前一时拿不准、暂时无法全面推开、但具有全局意义的重大改革，围绕不同类型、不同重点，确定一批有改革氛围、有群众基础的试点地区，如可以将宿迁列为国家行政审批制度事中事后监管改革试点市，在基本路径、实现过程以及结果评估等方面出台原则意见，放手基层先行先试、大胆突破，实现上层决策与基层实践、群众愿望的紧密结合，为顶层改革融冰破阻、积累经验。

[作者简介] 王天琦，江苏省宿迁市人民政府市长。

来源：《行政管理改革》