如何有效加强对领导干部特别是主要领导干部的监督的调研

□ 昆明市纪委派出第七纪工委
  加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，是党内监督的重中之重，也是加强党风廉政建设和反腐败工作的重要组成部分。党政主要领导在单位工作中处于核心地位，手中的权力很大，负有全面责任，这就决定了加强对主要领导监督的重要性和必要性。近几年来随着干部人事制度的不断完善，对各级党政主要领导的监督，虽然取得了一定进展，但还没有从根本上解决问题。实践证明，没有强有力的党内监督，就会产生腐败。加强对各级主要领导的监督，是加强对各级领导班子和领导干部监督的中心环节，从近年来披露的干部违纪违法案件看，领导干部尤其是主要领导仍然占较高的比例，重使用、轻监督，不愿接受监督，不敢监督的问题较为突出，因此，如何对党政主要领导实施有力的监督是当前和今后迫切需要解决的问题。
  一、当前对党政主要领导监督存在的主要问题
  （一）监督重视程度不够。一些地方存在重提拔、轻培养、弱监督；重使用、轻管理；重案件查处，轻制度建设的现象。长期以来权力至上，情大于法的传统观念严重地干扰着对主要领导的监督，无论是自上而下的监督还是自下而上的监督，往往存在着宁宽勿严、宁少勿多、宁粗勿细、宁软勿硬的倾向，使本来就不够系统的监督在强大的权力体系面前显得软弱无力。目前，我们的监督工作还相对滞后，尤其是对部门主要领导的监督约束往往难以到位，有的片面认为对主要领导监督过严就是对他们的不信任，不利于调动他们的工作积极性；有的错误认为对主要领导的监督管理是纪检监察机关的事情，与其它部门无关。
  （二）集体监督难。从了解情况的角度看，班子成员对主要领导的政治思想、领导能力、勤政廉政等最有发言权，但他们处于主要领导的领导之下，有时认为自己的前途和命运被主要领导左右，所以很难形成对主要领导的真正监督。由于每个人的动机不同，有的在行使监督权的时候非常谨慎，有的根本就不敢监督；有的主要领导不能正确对待自己的权力，把单位当成自己的家一样搞，把单位的汽车和公共财产当自家的，大事小事说了算，对提不同意见的同志冷嘲热讽，甚至打击报复，致使班子其他成员不敢监督。
  （三）内容单一，措施滞后。对监督内容认识过窄。一种认识是把廉政建设当成是党内监督的最重要甚至是唯一的内容，忽视了对主要领导在执行党的路线、方针、政策，正确行使权力，贯彻党的民主集中制等方面内容的监督。另一种是重视对主要领导个人品质，特别是生活作风等方面的问题，轻视对其勤政为民方面问题的监督。而且各级党组织普遍把监督的着力点放在权力运行的结果上，注重事后监督，忽视事中、事前监督。
  （四）干部监督制度不够完善，不够配套，有章不循、执纪不严问题比较突出。近年来，有的地方虽然建立了一些干部监督制度，但是有的制度过于原则，监督的针对性和配套性不强，执行操作难，往往减弱了实际的约束力。一是没有突出主要领导这个重点，往往把他们与班子其他成员等量齐观，对主要领导的监督管理职责没有明确分工；二是执行制度不严。有的讲感情不讲原则，讲私情不讲党性，搞上有政策下有对策；有的是有章不依，不按规定的程序办事，对上级明令禁止的事项，置若罔闻，我行我素。
  （五）主要领导权力运作缺乏规范，决策往往处于封闭运行状态，透明度很低，外部无法监督。特别是握有重权的主要领导，缺少与之相适应、便于操作的明确规定，权力运作留下任意可为的空间。有的主要领导对一些重大问题的决策上不按民主集中制的原则办事，不商量，完全是个人说了算；有的搞假民主，走过场，对不同意见置之不理，硬性通过；有的事前不打招呼，事后不通气，事情内情无人知晓；有的将本应公开的事项以需要保密为挡箭牌，人为地阻塞群众监督的通道，使他人无法监督。
  （六）监督主体受制于监督客体，对主要领导监督缺乏必要的独立性和应有的权威性。有效的监督应以监督客体处于监督主体的有效监督之下为前提，监督主体的监督、监察活动不受监督客体的直接制约和约束，这是保证监督主体充分独立地行使监督权的必要前提。现在的干部监督管理体制，并未能有效地解决对监督客体特别是主要领导的监督问题。首先是同级组织不敢监督。从了解情况的角度看，班子成员对主要领导的政治思想、领导能力、勤政廉政情况最有发言权；但从实施监督的角度看，班子成员与主要领导朝夕相处，时刻处在主要领导的管理控制之下，又处于不利的位置，有的就根本不敢行使这个权力。其次是专门机关不敢监督。行使监督权的专门机构，如党的纪律检查委员会，行政系统的监察、审计等部门，司法行政系统的反贪机关，在领导体制上同时受同级党委或行政首长和上级领导机关的双重领导和制约，这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政主要领导手中，客观上形成了一种附属型的隶属关系。这就带来两个问题：一是作为具有监督同级党委职能的纪检委，由于受制于党委的领导而难以对其实施有效监督，二是作为上级监察机关监督客体的主要领导，由于受时间和空间的限制，无法及时全面地了解和掌握其活动的情况和问题，也难以对其实施有效监督。再次是人民群众难以监督。就理论而言，人民群众是国家的主人，依法享有对领导干部包括主要领导监督的权力，但事实上由于缺乏对领导活动和政策规定的了解，加上主要领导政务公开不够、民主氛围不浓以及监督手段不健全等原因，人民群众很难有效地行使监督权。
  二、产生问题的主要原因
  （一）少数党政主要领导双重组织生活制度坚持不够，很少对自己进行严格的反思和自省，触及灵魂、严格的党性锻炼不多，平时只批评别人，很少作自我批评，在取得成绩后，骄傲自满，居功自傲，不能正确对待成绩，不能正确对待组织，不能正确对待自己，甚至把成绩作为向党和人民要这要那的资本。
  （二）由于我国机制正处于转轨期，社会约束机构不健全，致使个别党政主要领导官本位思想、特权思想、宗派主义等封建残余思想死灰复燃，没有牢固树立正确的权力观，淡化了手中的权力来源于人民，必须对人民负责、受人民的监督的意识。把人民赋予的权力作为俘获人心、争取拥戴的手段，把服务人民的职责作为谋取家庭和小集团利益的资本，把组织要求和群众意愿置之度外。
  （三）不能正确对待权利，不能正确处理个人与组织与群众的关系，特别是在一些涉及个人名利问题上，不能从人民利益和大局出发，难以跳出自身利益的小圈子，拒绝监督。
  （四）无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人又要监督于人，监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果。
  （五）监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，丢选票，致使相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，缺乏实施监督的信心和积极性。
  三、加强对主要领导干部监督的对策及建议
  （一）要抓好对主要领导的政治理论教育不放松。理论上的成熟是政治上成熟的基础。主要领导只有不断加强自身的政治理论学习和党性锻炼，逐步强化宗旨意识和群众观念，才能在灵魂深处筑起一道防腐堤坝，才能自觉接受他人监督。上级有关部门要定期对下级主要领导的学习情况进行检查，把检查主要领导的学习情况作为干部管理的一项重要内容，每年可以安排1-2期主要领导理论学习班，并采取必要措施使主要领导学习落到实处。引导主要领导做到学与用统一、知与行统一，要求他们正确运用手中的权力。
  （二）要把好主要领导选拔任用的三个“关口”。主要领导在一个地区、部门和单位的领导班子和全局工作中负有全面的领导责任，因此对主要领导的选拔任用上必须坚持标准，严格程序，确保质量。首先是把好推荐关。要坚持选拔任用的原则和条件，对主要领导的选拔要坚持把思想政治素质放在第一位，选拔任用那些坚持改革开放，在社会主义市场经济中经受考验并作出杰出贡献的领导干部担任单位主要领导。按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定的程序搞好选拔任用，重点是把好民主推荐、民主测评和民意测验，广泛听取群众的意见，将大多数群众拥护的领导干部选拔到各级主要领导岗位上。其次，是把好考察关。对主要领导的考察应更广泛、更全面，不但要访谈其单位的班子成员和一般干部，还要访谈部分知情的群众；不但考察其“工作圈”，还要考察其“生活圈”、“社交圈”，尽可能地从多角度、多方位进行考察，把主要领导的真实情况弄清、弄透、弄准，必要时，上级主要领导要对下级主要领导亲自考察了解。再次，把好集体讨论关。党委在讨论决定主要领导干部的任免时一定要按照《条例》的规定，坚持充分讨论，集体表决，防止选拔任用工作的随意性，杜绝违反程序任命干部的情况。
  （三）要加强对主要领导权力运行的监督。历史经验证明，没有监督约束的权力最终必然会导致腐败。因此必须建立和完善干部监督管理的有关制度，这是对主要领导实行有效监督的基本保证。一是健全公开办事制度，从制度上加强对主要领导的监督。特别是办理人、财、物等事项，只要不涉及保密事项，都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开，接受群众监督，以公开促公正。二是健全领导班子民主生活会制度，加强班子成员内部对主要领导的监督。现在有的单位执行民主生活会制度极不正常，有的一年不开一次民主生活会，有的将民主生活会开成了工作总结会，有的民主生活会质量不高，没有触及大家的思想。因此纪委组织部门要督促各单位及时召开民主生活会，确保民主生活会的质量，没有按规定及时召开民主生活会及民主生活会质量不高的单位，要对主要领导提出批评。三是坚持重大问题民主决策制度，不断规范领导班子的议事、决策行为。要按照民主集中制原则的有关要求，完善相应的监督管理机制，保证制度落到实处。尤其在选用干部上坚决按《条例》规定的程序办事，对违反规定的主要领导要坚决给予处理。四是坚持实行对主要领导的重大事项报告和个人收入申报制度，切实加强对主要领导的经常性监督。对违反制度规定的主要领导将视情节给予通报批评、谈话诫勉或党政纪处分。五是完善干部离任审计制度，切实加强对主要领导的审计监督。凡单位主要领导在离任前必须进行经济责任审计，组织部门将审计结果作为对其使用的重要依据，对问题较为严重的将视情节予以谈诫勉话或移送纪检监察机关处理。
  （四）要着力处理好四个关系。一是坚持与创新的关系。解决对主要领导监督难的问题，既要坚持被实践证明行之有效的好方法，又要在新形势下敢于创新，寻求新思路、探索新办法，努力推进对主要领导监督工作的观念、工作和机制创新，靠民主优化监督、靠制度规范监督、靠责任强化监督，使对主要领导的监督工作更加健全、更加完善、更加有效。二是监督与信任的关系。对主要领导实施监督时，既要达到监督的目的，又要把握好度，保护好积极性，不能束缚住主要领导的手脚，影响其创造性的发挥。要实现监督与支持、监督与鼓励、监督与提高的有机统一。大多数主要领导为了把工作搞上去，付出了艰辛的努力，甚至做出了很多的牺牲和奉献，组织上要相信他们，做到政治上关心、工作上支持、生活上照顾。三是自律与他律的关系。加强对领导干部特别是主要领导的监督，必须内外并举、标本兼治。党组织无疑要对干部严格监督，但作为干部则要严格自律，加强“自控”。必须改变外部的限制和约束，使已有的规章、制度、纪律、条例以及法律内化为领导干部个人自律的现状，使监督到点到位。四是预防与严惩的关系。要使监督的重点从过去重事后追查惩处轻事前防范教育，向事前教育防范和事后严肃查处并重转变。一方面要将监督的重心和关口前移，立足于教育防范，采取谈话、诫勉、打招呼、亮黄牌等方式，做到防微杜渐、防患于未然，将问题解决于萌芽状态；另一方面要坚持从严惩处，加大对违法违纪领导干部的惩处力度，增强震慑力，提高监督工作的有效性。
  （五）要坚持从严治党，建立一把手党风廉政建设责任制，严格实施责任追究制，严肃惩处违法违纪行为。江泽民同志曾经指出：“党要管党，首先要管住领导班子和领导干部，一个政党如果管不住，治理领导班子和领导干部，后果不堪设想”。而要实现党要管党，必须坚持从严治党的原则，从严管好各级领导干部尤其是各级党政主要领导。从严治党，首先必须建立主要领导党风廉政建设责任制。这不仅是由一把手在党风廉政建设和反腐败工作中的领导地位和责任所确定的，而且也是当前领导干部特别是主要领导违法违纪现象增多的新情况、新特点所决定的。建立党风廉政建设责任制，不仅可以提高主要领导的廉洁意识和执行党风廉政建设责任制的自觉性，使其主动地担负起领导责任，“带好班子，抓好队伍”，而且能使其本人受到约束和限制，“管好自己”，不敢为所欲为。其次，还应严格实施责任追究制度。根据党风廉政建设考核情况，纪检监察机关和组织部门要对负有责任的主要领导，提出责任追究的处理意见及建议，并严格实施。既要杜绝那种借口集体负责，而实际上谁都不负责任的现象，又要避免不分责任轻重，搞“一锅端”的做法，更要防止本末倒置，在责任追究上避重就轻，大事化小、小事化了的做法，切实使违法违纪的领导干部特别是一把手受到应有的责任追究。
  总之，监督好党政主要领导，事关党风廉政建设和反腐败工作的大事，是加强对领导班子建设的迫切需要，是推进领导干部工作科学化、民主化和法制化的重要保证，是从严治党的客观要求；监督好党政主要领导，对于抓好班子、带好队伍，对于兴一方经济、富一方百姓、建一方文明、保一方平安具有十分重要的意义。只有依靠人民群众的支持和参与，完善监督制约机制，把监督的关口前移，把“事前监督、事中监督、事后监督”有机结合起来，才能促使党政一把手正确行使权力，为社会主义经济建设提供坚强的组织保证和政治保证。